专题聚焦 | 以“严规矩”形成长江生态环境保护“硬约束”
摘要
为了贯彻落实“共抓大保护、不搞大开发”的要求，《长江保护法》按照规划管总、资源保护统筹、水污染防治攻坚、生态环境修复协同的思路，在总则之后分章顺次规定了以空间规划为基础的流域规划与管控制度体系、以保障用水安全和保护生态系统完整性为目标的资源保护制度体系、以全方位污染防治为核心的水污染防治制度体系、以多维度修复为指向的生态环境修复制度体系。这一系列制度体系的建立，为长江生态环境保护提供了系统性制度保障，形成了长江生态环境硬约束机制。
以空间规划为基础的流域规划与管控制度体系
《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》明确提出：“国土是生态文明建设的空间载体”。相比土地、水系等传统的空间范畴，“国土”更加突出“山水林田湖草是生命共同体”的理念。有鉴于此，《长江保护法》在总则之后专设“第二章 规划与管控”，将长江流域从传统的水系空间升级为相对独立的国土空间，在空间上推进系统治理、开展综合整治。进而充分发挥规划对国土空间开发保护的“管总”作用，加强国土空间全域管控。
体现战略性，确立长江流域规划体系
规划是行动的指南，是各类开发、保护、建设活动的基本依据。从支撑长江经济带建设的角度讲，长江流域承载社会、经济、文化、行政管理等多项功能[3]。客观上要求规划在纵向上具有层级性，在横向上具备综合性，从而形成完备的规划体系。为此，《长江保护法》确立了包括国家发展规划、空间规划、专项规划、区域规划在内的流域规划体系。（参见第十七条）并且，着重从战略高度明确了流域规划体系对推进长江生态环境保护的引领、指导和约束作用。一是以国家发展规划为统领。通过制定长江流域发展规划科学统筹长江流域上下游、左右岸、干支流生态环境保护。（参见第十八条）二是以空间规划为基础。坚持底线思维，通过“组织编制长江流域国土空间规划”，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。在此基础上，进一步强化空间规划对专项规划的指导约束作用，要求涉及长江流域国土空间利用的专项规划应当与长江流域国土空间规划相衔接。（参见第十九条）
强化权威性，实施长江流域国土空间用途管制
实施国土空间用途管制，是充分发挥空间规划的战略引领作用、实现空间治理体系和治理能力现代化的手段。为了在长江流域严格实施国土空间用途管制，《长江保护法》规定流域内的国土空间开发利用活动应当符合国土空间用途管制要求；对不符合用途管制要求的，严令“不得办理规划许可”。（参见第二十条）在此基础上，本法引入了“三线一单”制度，进一步强化国土空间的环境管控。即用“生态环境分区管控方案”（即“三线”）管住发展与保护的空间格局、用“生态环境准入清单”（即“一单”）规范发展行为，为长江生态环境保护的“关口前移”和精细化管理提供了权威性保障。（参见第二十二条）
实施国土空间用途管制，其重要目的在于“腾笼换鸟”。既为人类活动尤其是开发利用活动设立严格的准入门槛，又倒逼不符合管控要求的开发利用活动有序退出。开发利用活动直接表现为建设项目及经营企业，项目和企业“落地”的依据是区域产业结构的整体布置和规划，即产业布局。基于此，本法在“用途管制”和“三线一单”基础上，进一步对产业布局和项目建设提出了具体的禁限要求。在产业布局上，禁止在重点生态功能区布局对生态系统有严重影响的产业，禁止重污染企业和项目向长江中上游转移。在项目建设上，为坚决制止以牺牲生态环境为代价的小水电开发，明确规定不符合生态保护要求的已建小水电工程应当组织分类整改或者采取措施逐步退出。（参见第二十三条）
突出均衡性，把水资源环境承载能力作为刚性约束
有别于以行政区划为基础的行政区域空间，长江流域是以水为纽带和基础的空间单元，水资源把流域内环境、社会、经济等众多过程连接起来[3]。而当前长江面临的生态环境问题，又突出表现在水资源环境承载能力与开发利用强度不相匹配甚至不堪重负。为此，《长江保护法》坚持人口经济与资源环境相均衡的原则，把水资源、水环境承载力作为制定空间规划、落实空间管控过程中的刚性约束。一方面，“有多少汤泡多少馍”，统筹流域水资源合理配置、统一调度和高效利用。通过实行水资源消耗总量与开发强度的“双控制”，加严水资源需求管理以控制开发利用强度。另一方面，根据水环境质量改善目标和水污染防治要求，确定流域各省级行政区域的重点污染物排放总量控制指标。对于流域内水质超标的水功能区，要求实施更严格的污染物排放总量削减要求。（参见第二十一条）
注重系统性，升级对流域空间的管控要求
作为以水系空间为基础“升级”成的国土空间，长江流域不仅包括重要水体等“点”、干支流等基本的“线”，还应涵盖流域国土空间的“面”[4]。《长江保护法》既遵循了长江流域水系空间的属性，又考虑到升级为国土空间后对管控范围、对象的扩张性立法需求，对流域空间设定了系统性的管控要求。
保护江河源头、湖泊等“点”。长江干流和重要支流的源头不仅对流域生态系统本身意义重大，还是国家生态安全的重要屏障。为此，本法有序对接以国家公园为主体的自然保护地体系建设，规定在长江干流和重要支流源头设立国家公园等自然保护地，以实现对江河源头的系统、长期、严格保护。（参见第二十四条）同时，针对流域内湖泊生态功能退化的现状，明确规定流域县级以上地方人民政府负责划定湖泊管理范围，禁止非法侵占河湖水域。（参见第二十五条）
守住航道、河道等“线”。长江干支流水域既发挥着重要的航运功能，又是采砂等开发利用活动相对集中的空间。但上述开发利用活动的存在，必须以长江生态安全为前提。具体而言：一方面，通航及实施航道整治固然可以充分发挥“黄金水道”的作用，但必须减少对重要水生生物的干扰。特别是对水生生物重要的栖息地，应当科学划定禁止和限制航行的区域；对确实需要在生态保护红线、自然保护地、水生生物重要栖息地水域实施航道整治的工程，必须经科学论证。（参见第二十七条）另一方面，河砂固然是重要的资源，但滥采河砂不仅危及通航和行洪安全，更对生态安全造成影响。因此，必须科学划定禁采区和禁采期，严格控制采砂区域、总量和采砂区域内的采砂船舶数量，从严规范河道采砂活动。（参见第二十八条）
严控岸线区域等“面”。岸线作为水陆过渡地带，是长江生态环境系统性保护过程中需要关注的重点区域。特别是当前严重影响长江生态环境的化工企业、尾矿库等就重点分布在岸线及其周边区域。为了严格控制岸线区域开发建设，本法不仅要求划定河湖岸线保护范围、制定河湖岸线保护规划，还专门针对岸线区域内的化工企业、尾矿库“下禁令”。具体而言，为了破解“化工锁江”困局，明确禁止在长江干支流岸线一公里范围内新建、扩建化工园区和化工项目；为了整治尾矿库环境风险，明确禁止在长江干流岸线三公里范围内和重要支流岸线一千米范围内新建、改建、扩建尾矿库。（参见第二十六条）
以保障用水安全和保护生态系统完整性为目标的资源保护制度体系
生态环境问题，归根到底是由资源过度开发、粗放利用、奢侈消费造成的。长江经济带建设对于长江流域资源的依存度不容置疑，可以说长江流域资源是长江经济带的命脉[5]。正因如此，《长江保护法》对长江生态环境的保护从资源使用这一“源头”抓起。通过严格规范各类开发、建设活动，减少各类资源使用过程中对长江生态环境的影响。
强化水资源管理，保障流域用水安全
水是生命之源、生态之基、生产之要，是长江流域的核心资源要素。为保护好水资源，《长江保护法》树立忧患意识、坚持底线思维，将习近平总书记关于系统治水的一系列重要论述和重大部署转化为水资源管理的制度约束，为守护长江安澜提供了强有力的法治保障。
优化流域水资源配置。客观上，长江流域水资源存在时空分布不均的问题，限制了区域间的协调性均衡发展。为破解这一问题，本法立足于通过优化水资源配置来打破时空局限。一是通过制定水量分配方案，为统筹流域水资源配置提供基本遵循。二是依据水量分配方案编制年度水量分配方案和调度计划，明确相关河段和控制断面流量水量、水位管控要求。（参见第三十条）三是充分利用流域控制性水利工程，采取联合调度提高防御水旱灾害的整体能力。（参见第三十二条）四是加强跨流域调水的控制和管理，在优先保障调出区域及其下游区域的用水安全和生态安全的前提下，统筹调出和调入区域的用水需求。（参见第三十三条）五是通过确定农业和工业用水效率目标、完善规划和建设项目水资源论证制度、加强对高耗水行业和重点用水单位的用水定额管理，以节约用水促进水资源保护。（参见第三十八条）
突出流域生态用水保障。从《中华人民共和国水法》规定的“协调好生活、生产经营和生态环境用水”到“优先满足城乡居民生活用水，保障基本生态用水，并统筹农业、工业用水以及航运等需要”（参见第二十九条），本法明确了长江流域“三生”的价值排序，凸显保障基本生态用水在流域用水安全中的重要地位，进而通过以下具体制度设计加以贯彻落实。一是确定长江干流、重要支流和重要湖泊控制断面的生态流量管控指标以及其他河湖的生态流量管控指标，为保障基本生态用水划定“底线”。二是为保证河湖基本生态用水需求，将生态水量纳入年度水量调度计划，有力破解枯水期和鱼类产卵期水量下降和水位不足、河口咸水入侵等突出的流域性问题。三是将生态用水调度纳入水利水电、航运枢纽等工程的日常运行调度规程，并要求下泄流量符合生态流量泄放要求，在保证河湖生态流量的前提下实现水资源的合理利用。（参见第三十一条）
守护饮用水安全。习近平总书记指出：“河川之危、水源之危是生存环境之危、民族存续之危”[6]。针对饮用水安全这一关乎群众身体健康和生命安全的大事，本法在《水污染防治法》的基础上升级了相关措施。一是依法制定长江流域饮用水水源地名录并划定饮用水水源保护区，以加强对饮用水水源的保护。（参见第三十四条）二是制定饮用水安全突发事件应急预案、加强饮用水备用应急水源建设，提升流域饮水安全的应急保障能力。（参见第三十五条）三是为保障“南水北调”中线工程水源地的水质稳定达标，特别规定丹江口库区及其上游所在地县级以上地方人民政府应当按照饮用水水源地安全保障区、水质影响控制区、水源涵养生态建设区管理要求，加强山水林田湖草整体保护，增强水源涵养能力，以确保“一库清水永续北上”。（参见第三十六条）
保障地下水资源安全。当前，长江流域地下水资源正面临污染和超采的双重威胁。相较于地表水，影响地下水资源安全的问题更复杂、治理难度更大，管理中也更容易被忽视。针对这一问题，本法专门规定流域县级以上地方人民政府及其有关部门应当定期调查评估地下水资源状况，监测地下水水量、水位、水环境质量，并采取相应风险防范措施。（参见第三十七条）
立足生态系统完整性，协同推进其他涉水自然资源保护
水是长江流域的核心资源，但并非支撑经济社会发展的唯一要素。长江经济带作为流域经济，涉及水、路、港、岸、产、城和生物、湿地、环境等多个方面。正因如此，《长江保护法》第三章使用“资源保护”而非“水资源保护”作为章名，以示在保护水资源的同时协同推进其他涉水自然资源的保护。这既体现出立法过程对自然规律的尊重，也体现出对经济规律、社会规律的遵循。
具体而言，一是通过自然保护地建设，保护流域内重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源和生态功能的原真性、完整性。（参见第三十九条）二是对公益林和天然林、基本草原、重要湿地等实施严格管理，系统保护森林、草原、湿地等自然资源。（参见第四十条）三是突出对水生生物资源的保护。长江是世界上水生生物资源最为丰富的河流之一，水生生物作为长江生态系统的重要组成部分，是评价生态系统总体状况的重要指征。本法创新规定了长江流域水生生物完整性指数评价体系并据此组织开展水生生物完整性评价，为评估长江流域生态系统总体状况提供科学依据。（参见第四十一条）当前，长江水生生物资源因长期受到多种人为因素的影响已经严重衰退，特别是部分稀有、濒危水生野生动植物的保护已是刻不容缓。为此，本法一方面规定对长江流域珍贵、濒危水生野生动植物制定保护计划、实行重点保护，鼓励有条件的单位开展对江豚、白鱀豚等水生野生动植物的研究、人工繁育、科普教育和救护等工作。另一方面，禁止在长江流域开放水域养殖、投放外来物种或者其他非本地物种种质资源，在保障流域生物和生态安全的同时守护本地水生生物的生存环境。（参见第四十二条）
以全方位污染防治为核心的水污染防治制度体系
水污染防治作为保护和改善流域水环境的核心抓手[7]，是长江生态环境保护制度体系中不可或缺的重要内容之一。考虑到《水污染防治法》等同位法以及流域内相关下位法已经对水污染防治工作作出了规定，《长江保护法》在构建水污染防治制度体系的过程中，着力于全方位规范长江流域层面的特殊性问题，充分体现了其特别法属性。
健全长江流域水环境标准体系
环境标准作为一定时期内国家生态环境政策目标的具体体现，是生态环境保护工作的基本依据。要实现持续改善长江水环境质量这一目标，必须建立健全完备的水环境标准体系。在法治社会，标准化活动属于法律调整的范围，规范标准的制定与实施是法律的任务[8]。《长江保护法》立足于现行的环境标准制度，进一步将长江流域水环境标准体系纳入法治化的轨道。
创设长江流域水环境质量标准。为强化对流域水环境质量的管理，《水污染防治法》专门规定了“流域的省界水体适用的水环境质量标准”。这是从全流域的角度出发，通过对省界断面的监测守住省际出入水的环境质量“关卡”。在此基础上，《长江保护法》进一步规定由国务院生态环境主管部门制定长江流域水环境质量标准。（参见第四十四条）从而确认了一类专门适用于长江流域全部区域，介于国家标准和地方标准之间的特殊标准。不仅有利于进一步健全本流域的水环境质量体系、突出标准的流域特色，更是在国家标准、流域省界标准、地方标准的基础上，对改善长江流域水环境质量进一步形成制度倒逼。
加严长江流域地方水污染物排放标准。《水污染防治法》规定，对国家水污染物排放标准中已作规定的项目，地方水污染物标准“可以”严于国家标准；对于国家标准中未作规定的项目，“可以”制定地方标准。而《长江保护法》则明确要求流域省级人民政府“应当”对没有国家水污染物排放标准的特色产业、特有污染物，或者国家有明确要求的特定水污染源或者水污染物，补充制定地方水污染物排放标准。同时，在出现产业密集、水环境问题突出等本法规定的情况下，“应当”制定严于国家水污染物排放标准的地方水污染物排放标准。（参见第四十五条）从“可以”到“应当”，明显反映出本法加严了对流域水污染物排放的标准约束。
聚焦流域性水污染问题的防治
对于长江流域而言，虽然许多水污染问题是全国范围内的共性问题，但也有相当一部分属于本流域自身的区域性、结构性问题[9]。在全国性立法和地方性立法对全国范围内的共性问题和本区域内的个性问题分别作出系统性制度设计的情况下，《长江保护法》聚焦流域性水污染问题的防治，在抓重点、补短板、强弱项上下功夫。
抓住污染源这一重点。当前，长江沿江区域存在涉磷产业无序发展的问题，造成支流及干流总磷严重超标。为消除这一重大水污染隐患，本法要求流域省级人民政府制定并组织实施本行政区域的总磷污染控制方案。对磷矿、磷肥生产集中的长江干支流，有关省级人民政府应当制定更加严格的总磷排放管控要求，有效控制总磷排放总量。同时，对于磷矿开采加工、磷肥和含磷农药制造等“涉磷”企业，应当按照排污许可的要求采取有效措施控制总磷排放浓度和排放总量，并对排污口和周边环境进行总磷监测，依法公开监测信息。（参见第四十六条）排污口是造成长江水污染最直接的源头，“管住”排污口是改善长江水环境质量的关键。为此，本法明确要求长江流域县级以上地方人民政府应当组织对本行政区域的江河、湖泊排污口开展排查整治，明确责任主体，实施分类管理。对于未达到水质目标的水功能区，应当严格控制新设、改设或者扩大排污口。（参见第四十七条）
补齐农业面源污染防治的短板。长江流域农业资源丰富、基础较好，是我国重要的粮食产区，在保障我国粮食安全方面具有重要地位。与此同时，由于农业生产活动而产生的面源污染问题既是一项世界性难题，也成为长江流域水污染防治中的一大短板。本法从转变生产方式入手，要求农业生产应当科学使用农业投入品，减少化肥、农药施用，推广有机肥使用，科学处置农用薄膜、农作物秸秆等农业废弃物，为补齐短板提供了“治本之策”。（参见第四十八条）
强化水环境风险管控的制度弱项。虽然，风险管控这一现代环境立法的理念在《环境保护法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》的修改和制定中已经得以体现。但是，相关制度设计仍相对薄弱。面对长江流域环境风险隐患突出的现状，《长江保护法》从风险源和风险物质两方面细化了具体的风险管控措施。一是对沿河湖垃圾填埋场、加油站、矿山、尾矿库、危险废物处置场、化工园区和化工项目等地下水重点污染源及周边地下水环境风险隐患开展调查评估，对上述重点风险源采取相应风险防范和整治措施。（参见第五十条）二是结合长江“黄金水道”的建设，强化对危险化学品这种风险物质运输的管控，禁止在长江流域水上运输剧毒化学品和国家规定禁止通过内河运输的其他危险化学品。（参见第五十一条）
以多维度修复为指向的生态环境修复制度体系
长江拥有独特的生态系统，是我国重要的生态宝库。但面对流域生态功能退化严重的母亲河，习近平总书记曾痛心地形容：“长江病了”，而且病得还不轻。因此，防止长江流域生态环境进一步恶化，让长江恢复元气，就成为《长江保护法》的主要任务之一[10]。而本法为治好“长江病”开出的一剂良方，就是科学运用中医整体观，系统开展多维度的生态环境修复治理。
实施河湖水系修复
长江流域的生态环境修复首先要遵循其自然水文特性，即对干支流水系、湖泊、河口等实施修复。《长江保护法》坚持问题导向，从“长江病”反映在河湖水系上的“病症”入手，如洞庭湖、鄱阳湖频频干旱见底，部分水系严重断流、河湖生态功能退化等，有针对性地做出了规定。一是制定并组织实施河湖水系连通修复方案，逐步改善流域河湖连通状况，维护河湖水系生态功能。（参见第五十四条）二是对太湖、鄱阳湖、洞庭湖、巢湖、滇池等重点湖泊加大修复的支持力度；对处于富营养化状态的湖泊组织开展生态环境修复，并严格控制影响湖泊水质的汇水区内氮磷污染物的排放。（参见第五十八条）三是按照陆海统筹、河海联动的要求，制定实施长江河口生态环境修复和其他保护措施方案，采取有效措施防止海水入侵和倒灌，维护长江河口良好生态功能。（参见第六十条）
推进重点水域禁捕和水生生物栖息地修复
当前，长江生物完整性指数到了最差的“无鱼”等级，特别是一些珍稀、濒危野生动植物种群数量急剧下降。究其根源，在于水生生物的栖息地和生物群落遭到破坏。针对这一问题，《长江保护法》坚持标本兼治，对生物与生境实施一体化保护。一方面，为实施“长江十年禁渔”提供强有力的法治保障。本法明确规定，在流域水生生物保护区全面禁止生产性捕捞；在国家规定的期限内，长江干流和重要支流、大型通江湖泊、长江河口规定区域等重点水域全面禁止天然渔业资源的生产性捕捞。（参见第五十三条）另一方面，对流域水生生物产卵场、索饵场、越冬场和洄游通道等重要栖息地实施生态环境修复和其他保护措施。特别是对鱼类等水生生物洄游产生阻隔的涉水工程应当结合实际采取措施，充分满足水生生物的生态需求。（参见第五十九条）
开展重要区域和重要生态系统修复
长江流域的生态环境问题虽然表象在水里，但病根在岸上。例如，岸线、港口乱占滥用问题突出，部分区域土壤污染、水土流失、土地沙化、石漠化较为严重。如果岸上的生态环境不能得到有效恢复，长江生态环境仍将时刻受到威胁。《长江保护法》从生态系统的整体性出发，对流域国土空间内影响长江生态环境的重要区域和重要生态系统的修复作出相应的立法设计，从而有效地提升了流域整体生态功能和生态产品服务水平。
河湖岸线的生态修复。基于前述岸线对于长江生态环境保护的重要意义，本法明确规定由国家长江流域协调机制统筹协调有关部门和流域省级人民政府制定长江流域河湖岸线修复规范，确定岸线修复指标。流域县级以上地方人民政府应当按照长江流域河湖岸线保护规划、修复规范和指标要求，制定并组织实施河湖岸线修复计划，保障自然岸线比例，恢复河湖岸线生态功能。（参见第五十五条）
重点库区消落区的生态修复。库区消落区是因水库季节性水位涨落或周期性蓄水，处于在最高水位与最低水位之间的区域。该区域是水、陆生态系统交替控制的过渡地带，生态环境相对敏感、脆弱，极易受到人类活动的影响。由于长江流域分布着大量的水库，特别是三峡、丹江口等水库对于流域乃至全国都具有特殊重要的意义。故而，库区消落区的生态保护问题在长江流域显得尤为突出。为此，本法专门对前述重点库区消落区的生态环境保护和修复作出明确规定，即因地制宜实施退耕还林还草还湿，禁止施用化肥、农药，科学调控水库水位，加强库区水土保持和地质灾害防治工作。（参见第五十六条）
森林、草原、湿地的生态修复。开展森林、草原、湿地修复，是实施山水林田湖草系统治理的必然要求。为科学推进此项工作，本法规定流域地方各级林业和草原主管部门负责组织实施长江流域森林、草原、湿地修复计划，加大退化天然林、草原和受损湿地修复力度。（参见第五十七条）
野生动植物栖息地的生态修复。野生动植物栖息地不仅是长江流域生态系统重要的组成部分，也是各类生物生存和繁衍的“家园”。对于受损野生动植物栖息地开展生态修复，既能够有效改善当地的生态环境，又是对长江流域数量急剧下降或者极度濒危的野生动植物实施保护所采取的根本性措施。特别是对于受到严重破坏的栖息地、天然集中分布区、破碎化的典型生态系统，本法要求制定修复方案和行动计划，实施生态环境修复和其他保护措施。（参见第五十九条）
水土流失区域、石漠化土地和历史遗留矿山的生态修复。水土流失、石漠化、废弃矿山等均是相关开发利用活动长期透支长江生态环境造成的“历史欠账”。针对上述问题，本法既立足“治已病”，对已经出现水土流失、石漠化的区域和历史遗留矿山采取生态修复措施。又着眼“治未病”，禁止在流域水土流失严重、生态脆弱的区域开展可能造成水土流失的生产建设活动，并加强对在建和运行中矿山的监督管理，以有效预防此类问题的再次发生。（参见第六十一、六十二条）
结语
制度的生命力在于执行。保护长江的法律武器已然在手，但破坏长江生态环境的行为并不会因此而自动消失。未来，各地区、各部门、各方面不仅要全面准确理解并严格执行前述制度体系的规定，用法律破解制约长江生态环境保护的热点、难点、痛点问题，也要在法治实践的过程中不断完善这一制度体系，更好地发挥良法促进绿色发展、保障流域善治的作用。
*基金项目：国家社科基金重大项目（15ZDB177）；辽宁省社会科学规划基金项目（L20BFX006）
作者介绍
刘佳奇：辽宁大学法学院副教授、硕士生导师
（载于《环境保护》2021年第3-4期合刊，标题为编辑修改。）文献来源：刘佳奇.《长江保护法》中生态环境保护制度体系的逻辑展开[J]. 环境保护, 2021, 49(Z1): 36-41.
【上新了】《环境保护》2021年第3-4期合刊聚焦长江保护法
生态环境部等六部门发布《“美丽中国，我是行动者”提升公民生态文明意识行动计划（2021-2025年）》
全文实录 | 生态环境部召开2月例行新闻发布会